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用政務信息化促進國家治理體系和治理能力現代化
來源:黨政研究雜志 更新時間:2018-01-22

摘要:政務信息化為國家治理現代化提供新路徑,通過制定政務信息化發展規劃和戰略,引領國家治理現代化的潮流。用政務信息化解決國家治理中的三大痛點:“資源共享難、互聯互通難、業務協同難?!庇謎裥畔⒒貧抑衛硤逑島橢衛砟芰ο執且黃笪惱?,一是要樹立互聯網思維和信息化思維,二是要敢于對不合理的體制機制進行改革,三是要為政務信息化提供安全、法律、標準、政策等環境保障。

一、國家治理現代化是第五個現代化

自從黨的十八屆三中全會提出改革的總目標是實現國家治理體系和治理能力現代化后,有關國家治理體系和治理能力現代化的討論和研究,一直廣受關注。各方面共識最高的是,國家治理體系和治理能力現代化的重要性堪稱是繼“四個現代化”后第五個現代化。在探討政務信息化促進國家治理現代化這一主題前,我們有必要對國家治理現代化的內涵、特征、難點等進行必要的討論和分析。

國家治理體系和治理能力,說到底是一個國家制度和制度執行能力的集中體現;國家治理體系和治理能力現代化,則是指國家的制度體系和制度執行能力的現代化。具體來說,國家制度體系主要包括國家的法律制度、組織制度、政黨制度以及建立在此基礎之上的政治制度、經濟制度、社會制度、文化制度、生態制度等;國家治理能力主要包括國家的治國理政能力、內政外交能力、治黨治軍能力、國防能力、政策規劃能力、改革發展穩定能力、開拓創新能力、識才用賢能力等。

在我國,國家治理體系和治理能力現代化至少應該具備四個基本特征:

一是堅持社會主義方向,是社會主義制度條件下的國家治理體系和治理能力現代化;二是堅持人民福祉最大化,人民利益高于一切;三是堅持人民當家作主、黨的領導和依法治國的統一;四是利用互聯網、大數據等新技術,提升國家治理水平,加速國家治理現代化的進程。

黨的十八屆三中全會后,伴隨著各方面改革的深入,我國在推進國家治理體系和治理能力現代化方面取得了許多進展。但也要看到,這方面的問題還比較多,總體上說集中表現在五個方面:一是黨和國家的領導制度和組織制度還不夠完善,人民代表大會制度的權威性還有待加強;二是對公權力有效制約的權力結構還沒有真正形成,成為腐敗在某些方面泛化的重要原因;三是利益格局在一些地方被扭曲,存在被既得利益集團綁架的風險;四是社會矛盾、民生問題凸顯,官民沖突、貧富沖突和勞資沖突在一些地方和地區比較突出;五是執政黨自身的建設和改革也亟待加強,政府的社會治理和公共服務能力滿足不了公眾的訴求。

針對我國國家治理現代化方面存在的問題,我們認為首先要明確未來推進國家治理體系和治理能力現代化的目標和要求:一是完善和發展有中國特色的社會主義制度,提升中國制度在國際社會中的競爭力,提高人民群眾對社會主義制度的認知度。二是實現中華民族的偉大復興,實現中國夢。要實現這一目標,就要不斷優化國家治理體系,提升國家治理能力。這種體系的優化和能力的提升,最終可能有三個重要的衡量標準:一要看創造社會財富的源泉是否涌動出來了,二要看社會活力是否被釋放出來了,三要看社會財富和改革成果是否被全民共享了。只有按照上述目標和要求,全面深化改革,特別是政治體制和經濟體制改革,擴大開放,鏟除腐敗,排除各種阻力,才能實現這一宏偉目標。從這個意義上說,實現國家治理體系和治理能力現代化——即第五個現代化,不僅重要,而且還十分緊迫?;瘓浠八?,如果沒有第五個現代化目標的實現,我們前面提出的四個現代化目標也很難真正實現。因此,國家治理體系治理能力的現代化,毫無疑問是農業、工業、科技、國防現代化的重要保障。

二、政務信息化為國家治理現代化提供新路徑

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中,政務信息化無疑是加快這一進程根本性的路徑之一,也是不可缺少的重要手段。經過十幾年的快速發展,目前我國從中央到地方各級黨政機構對互聯網以及現代信息化技術的依賴度已經很高,廣大公務人員無論從理念還是應用能力與傳統的管理相比都發生了根本性改變。所有這些都與國家頂層設計、戰略規劃、基礎設施的構建、應用的開發、推廣等息息相關。那么,在未來推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中,政務信息化可以發揮什么樣的作用呢?

一是通過制定政務信息化發展規劃和戰略,引領國家治理現代化的潮流。早在“十一五”和“十二五”期間,我國都制定了政務信息化的相關發展規劃和戰略。經過“十一五”的全面建設和“十二五”的轉型發展,基本實現了辦公自動化、重點業務信息化、政府網站普及化??綺棵?、跨地區的政務信息化應用系統,成為支撐“放管服”改革的重要平臺,信息共享、績效評估等一批創新性制度和辦法頒布實施,一定程度上改善了部門系統分割、資源分散的局面。在此基礎上,國家又先后制定了《國家信息化發展戰略》《“十三五”國家信息化規劃》《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》等戰略,并全面實施國家大數據戰略和“互聯網+”政務服務等。按照政務信息化工程建設目標,到“十三五”末期基本形成滿足國家治理體系和治理能力現代化要求的政務信息化體系,構建形成大平臺共享、大數據慧治、大系統共治的頂層架構,建成全國一體化的國家大數據中心,有力促進網絡強國建設,顯著提升宏觀調控科學化、政府治理精準化、公共服務便捷化、基礎設施集約化水平,總體滿足國家治理需要和社會公眾服務期望。所有這些對加速政務信息化的進程、提升政務信息化的應用水平,進而促進國家治理現代化都具有重要的戰略意義。

二是用政務信息化解決國家治理中的三大痛點:“資源共享難、互聯互通難、業務協同難?!敝謁苤?,國家治理是一個龐大的系統工程,縱橫交錯異常復雜。從橫向看,涉及到黨、政、人大、政協以及軍隊等各大系統;從縱向看,涉及到中央、省、市、縣、鄉鎮、村落社區等。如此龐大的體系,如果資源不能充分共享、業務不能有效協同、條條塊塊不能有機整合,就會對國家的有效治理產生種種阻力,也不可能形成真正的合力。從我國以往的國家治理和政務信息化發展的情況看,難點也在這里。為了從根本上解決這方面的問題,未來國家在政務信息化工程建設方面,將把解決上述問題作為重中之重,并從設施、能力、格局和模式四個方面展開。

首先,構建國家大數據中心,實現大平臺數據共享。其基本思路是,深入推進政務信息化建設的集約整合和共享共用,加大平臺整合創新力度,一體化推進國家電子政務網絡、國家政務數據中心、國家數據共享交換工程和國家公共數據開放網站的融合建設,打造覆蓋全國、統籌利用、統一接入的大平臺,形成存儲數據、交換數據、共享數據、使用數據、開放數據的核心樞紐,系統性打破信息孤島,有力促進政務信息整合,為構建全國一體化國家大數據中心奠定基礎。

其次,形成以數據為支撐的治理能力。其基本思路是,構建國家政務信息資源管理和服務體系,實現80%以上的政務數據資源的高效采集、有效整合,政務數據共享開放即社會大數據融合應用取得突破性進展,形成以數據為支撐的治理能力、提高國家的宏觀調控、市場監管、社會治理和公共服務的精準和有效性。

再次,構建跨部門、跨地區協同治理平臺,形成大系統共治新格局。其基本思路是,未來要從國家層面對政務信息化的大系統建設進行整體謀劃,要以跨部門、跨地區協同治理大系統為主要形態,重點圍繞執政能力、民主法治、綜合調控、市場監管、公共服務、公共安全六大系統工程展開,形成協同治理新格局,以此來支撐跨部門、跨地區綜合調控、多方協同治理、一體化服務以及全方位公共安全保障。

最后,實施“互聯網+”政務服務戰略,打造大服務惠民新模式。其基本思路是,形成線上線下相融合的公共服務模式,依托綜合服務政務平臺有效匯聚各行業領域政務服務資源,以此為基礎推進“五照合一”“證照分離”,并在全國推廣以“一號、一窗、一網”為核心的的政務服務新模式,從根本上解決企業老百姓在政府辦事難的問題,提高政府的民生服務能力。如果上述四大目標都能夠實現或者部分實現,必將對提升國家治理能力以及推進國家治理現代化方面產生深遠影響。

三、需要解決好的幾個關鍵問題

用政務信息化推動國家治理體系和治理能力現代化是一篇大文章,不可能一蹴而就。從當前我國政務信息化發展的實踐以及國家治理現代化的客觀要求來看,解決好以下幾個問題至關重要。

一是更新觀念。樹立互聯網思維和信息化思維,對運用政務信息化推動國家治理現代化是第一個關鍵因素。應該看到,人類已經進入以信息化為主要特征的互聯網時代。在這個時代,國家治理體系和治理能力現代化如果離開信息網絡技術在政務管理活動中的廣泛應用,離開治理手段的變革,國家治理現代化就很難順應時代潮流,甚至會落伍、不斷碰壁。因此,樹立沒有信息化就沒有現代化的思維理念和價值導向,主動順應而不是被動適應信息化的趨勢和潮流。從這個意義上說,摒棄傳統的思維方式,確立互聯網思維,對我們掌握政務信息化的主動權具有重要意義。

二是勇于改革。敢于對不合理的體制機制進行改革,為政務信息化創造體制條件。從中外政務信息化的經驗看,現代信息技術在政務活動中有效運用,不是對傳統政務活動過程的簡單復制,而是要不斷地進行流程再造、體制機制創新,這樣才能使現代信息技術派上大用場。比如說,在“互聯網+”政務服務這一服務模式創新中,對我們的傳統管理體制和運行模式都提出了諸多挑戰。這幾年我國的許多地方在探索中,大刀闊斧地減少行政審批事項,有的地方還探索行政審批局的新的組織架構,把過去幾十個審批章變為一個章,提出讓信息多跑路,讓群眾少跑腿,極大地方便了群眾。所有這些都可以看作是通過體制機制改革,為大數據、云計算、移動互聯網以及物聯網等新技術的使用創造體制條件。

三是提供保障。要為政務信息化提供安全、法律、標準、政策等環境保障。在政務信息化實踐中,安全保障、法律、標準規范以及政策等因素,都會對信息化進程產生重要影響。比如,網絡安全問題,越來越成為世界各國普遍關注的重大關切,也成為我國信息化發展中回避不了的關鍵問題。這中間既有人的安全意識問題,也有制度不健全、關鍵技術受制于人的問題。再比如,法律滯后,就會給政務信息化的應用設置很多障礙;標準規范滯后,就可能對未來的系統整合帶來極大困難,甚至助長各自為政;政策滯后,也同樣為不斷創新的新應用、新場景、新模式設置障礙。特別在“十三五”期間的政務信息化工程建設中,更多的是跨部門、跨地區的綜合平臺,如國家電子政務網、國家政務數據中心、國家數據共享交換樞紐以及國家公共數據開放網站等,都是帶有全局意義的國家政務信息化關鍵基礎設施,對網絡安全保障、標準規范、法律等都提出了很高的要求,如果在上述有關環境保障方面沒有超前舉措,在實施中就必然會困難重重,遇到阻力。從這個意義上說,提供良好的環境保障,對政務信息化的推進同樣具有舉足輕重的作用,不可小視。

(作者簡介:汪玉凱,國家行政學院教授,國家信息化專家咨詢委員會委員)